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조경계, 난개발 우려되는 도시숲법 하위법령 ‘제동’ 도시녹화·공원조성계획 무시, 기존 녹지유형 이름만 도시숲으로 둔갑… 상생 약속도 헌신짝 이형주 (jeremy28@naver.com)
입력 2021-04-06 21:15 수정 2021-04-06 21:15
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경기 수원시 가로수길 (사진=산림청 제공)

 

 

[환경과조경 이형주 기자] 난개발 방지를 위해 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 도시공원법)에 따라 수립되는 도시녹화계획이나 공원조성계획 등의 도시계획 절차를 무시하고 마구잡이로 도시숲 조성을 가능케 하는 근거를 법령에 담으려는 산림청의 행보에 조경계가 제동을 걸었다.


환경조경발전재단과 소속 6개 단체는 산림청이 지난 2월 23일부터 입법예고한 「도시숲 등의 조성 및 관리에 관한 법률 하위법령(시행령 및 시행규칙) 제정안」에 대한 조경계 의견을 수렴한 검토의견을 지난 5일 산림청 도시숲경관과와 국토교통부 녹색도시과에 제출했다고 6일 밝혔다.


재단 소속 6개 단체는 한국조경학회, 한국조경협회, 대한건설협회 조경위원회, 대한전문건설협회 조경식재공사업협의회, 대한전문건설협회 조경시설물설치공사업협의회, 놀이시설조경자재협회다.


도시에서는 국토계획법에 따라 도시·군관리계획이 수립되고, 도시·군관리계획에 따라 공원녹지기본계획이 수립된다. 그리고 공원녹지기본계획에 의거해 도시녹화계획이 수립되고, 도시공원의 경우 ‘공원조성계획(변경 포함)을 입안해 도시관리계획으로 결정하며, 도시공원위원회의 심의를 거쳐야 한다.


그런데 「도시숲 등의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령 및 시행규칙」(이하 도시숲법) 입법예고안에서는 도시 안에서 공사를 시행하는 일임에도 불구하고 이러한 절차를 무시하고 지방자치단체의 장이 도시숲 등 조성 및 관리에 필요한 사항을 조례로 정할 수 있도록 규정한 것이다.


전문가들에 따르면 나무를 심는 일이라고 무조건 친환경적인 행위인 것은 아니다. 기존 여건이나 도시 맥락을 외면한 채 식재공사를 진행하다 자칫 잘못하면 도시 뿐만 아니라 생태환경도 훼손할 수 있기 때문에 도시계획 절차를 무시하고 이를 조례로 가능토록 하는 것은 또 다른 난개발을 용인하는 것이라는 지적이다. 심지어 도시숲 조성사업은 시설 설치를 포함하는 내용이기에 더욱 주의를 요한다는 것이 전문가들의 의견이다.


오순환 조경지원센터 본부장은 이러한 조항은 도시의 복잡한 맥락을 이해하지 못하거나 외면한 처사라고 꼬집었다. 특히 기존 도시의 수용력 내에서 식물과 공원시설이 도시계획 및 규제에 따라 적절하게 도입된 곳에 산림청 제정안 중 체험·놀이·학습· 및 삼림욕장 등 다양한 시설이 포함돼 있는 ‘휴양·복지형’의 도시숲이 조성될 경우 그 자체로 난개발이 자행되는 것이기에 제동을 걸었다는 것이 오 본부장의 설명이다.

 

이에 재단은 “「도시숲법 시행령 및 시행규칙」에서 ‘도시공원’을 포함하고 있으므로, 당연히 「도시공원법」에 따른 공원녹지기본계획(제9조), 도시녹화계획(제11조), 공원조성계획(제16조)에 상충되지 않도록 해야 한다”고 촉구했다.


「도시숲법」(제6조제3항)에서는 공원녹지기본계획에 부합하는 규정만 있으므로, 도시숲법 하위법령인 시행령에서는 공원녹지기본계획의 하위계획인 도시녹화계획 및 공원조성계획과 상충되지 않도록 해야 한다는 것이다.


재단은 도시숲 등의 유형이 공원녹지 유형 및 기능과 대부분 중복된다는 점도 문제로 지적했다.


「도시숲법」 제5조제4항의 도시숲 등의 유형은 ▲「공원녹지법」 제15조(도시공원의 세분 및 규모) ▲제35조(녹지의 세분) ▲「공원녹지법 시행규칙」 제9조(공원시설의 설치·관리기준)에 따른 공원녹지와 기능에서 대부분 중복되고 있어 법 집행과정에서 여러 혼란이 발생할 것으로 예측된다는 것이 재단의 설명이다.


재단에 따르면 ▲재해방지형, 미세먼지 저감형, 생태계보전형은 공원녹지법의 ‘완충녹지’ ▲경관보호형은 공원녹지법의 ‘경관녹지’ ▲기후보호형은 공원녹지법의 ‘연결녹지’에 해당한다.


휴양·복지형은 근린공원의 기능인 일상의 옥외 휴양, 오락, 학습 또는 체험 활동 등 근린공원의 기능과 매우 유사하게 중복될 뿐만 아니라 「공원녹지법」 제2조제4호 및 「공원녹지법 시행규칙」 제3조별표1에서 규정하는 ▲자연체험장 ▲생태학습원 ▲유아숲체험원 ▲산림교육센터 등의 ‘공원시설’과도 중복된다. 도시숲법 제2조(정의)에서 ▲마을숲은 ‘역사문화형’, ‘경관숲’은 ‘경관보호형’과 중복되는 등 문제점도 나타난다.


도시공원과 녹지는 국토계획법에 따른 도시계획시설이다. 도시공원은 공원조성계획(변경)을 녹지는 녹지시설 설치계획(변경)에 대한 세부시설 결정(변경)을 입안해 도시공원위원회 심의 의결을 거쳐 도시관리계획결정(변경), 지적승인 등의 절차를 거쳐 도시계획사업으로 시행된다.


따라서 도시숲의 기능별 유형은 공원녹지법령에서 규정한 도시공원 및 녹지의 종류(세분), 공원시설의 종류와 서로 상충되지 않도록 신중한 검토가 요구되는 사안이다.


이에 재단은 “현재 시행중인 도시숲조성사업을 보면 ‘미세먼지 저감숲’과 ‘바람길숲’으로 법령 규정 없이도 시행되고 있으므로, 법 집행과정의 혼란을 방지하기 위해 타 법과 상충되는 규정은 삭제하는 것이 바람직하다”며 “도시숲 등 조성·관리사업의 추진사항을 검토하고, 「공원녹지법」 소관부처인 국토교통부(녹색도시과)와 사전 충분한 협의 후 추진”할 것을 주문했다.


이번 입법예고안은 「법령입안심사기준」에 위배될 우려도 있다. 「법령입안심사기준」에 따른 ‘다른 법령의 개정에 관한 규정’에서는 다른 법령의 개정은 자구 수정 또는 경미한 사항의 개정 등 정리 차원에 한정된다고 정의하고 있다. 인용조문의 정리, 경미한 사항의 추가, 법령의 제명이나 용어의 정리 등에 사용한다.


「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령(이하 ‘산림자원법’)」에서는 “다만, 「건설산업기본법 시행령」 별표1에 따른 건설업 중 조경공사업과 조경식재공사업으로 시행하는 사업은 제외한다”는 예외규정을 두고 있다. 그런데 이번 「도시숲법 시행령 및 시행규칙」 입법예고안에서 이를 삭제하고자 해 「법령입안심사기준」에 위배되며, 타법 개정의 한계를 벗어나 위헌적인 소지가 있다는 것이 재단의 지적이다.


재단은 “2009년 법제처에서 법령해석한 ‘가로수 및 도시림 조성사업을 시행할 수 있는 자의 범위’에 따르면, 본 단서규정은 예외적이거나 특수한 상황을 정하고 있는 것으로서, 도시숲 등의 산림사업과 조경사업이 내용에서 별개가 아님에 따라, 산림관련 규정의 적용을 배제하기 위한 것으로 설명하고 있다”고 말했다.


또한 “「산림자원법」에서 정하고 있는 산림사업의 정의 중 하나로, 관련된 타 규정과의 혼란을 없애기 위한 매우 중요한 규정이며, 사업에 대한 법 집행과정에서 충돌, 혼란을 최소화하기 위한 규정으로 해석되고 있다”며 “‘다른 법령의 개정에 관한 규정’에 해당되지 않으므로 존치되는 것이 합법적이다”는 것이 재단의 설명이다.


아울러 “「산림자원법」 시행령 제2조제2항10호의2. 단서규정은 도시숲 등이 「산림자원법」에 의한 산림사업이 아닌 「건설산업기본법」에 의한 조경사업으로 시행하는 경우를 적시한 규정으로 단서조항의 신설 사유, 법제처의 법령해석을 볼 때 삭제하는 것은 해당 법령의 취지를 왜곡시킬 수 있다”고 강조했다.

 

이외 도시숲지원센터 지정기준에서 상근인력이 산림청 소관 타 법과 비교했을 때도 과다하게 제시되고 있다는 점이 문제로 지적됐다.


재단이 산림청 소관 법령 20여개를 검토한 결과 센터지정과 관련해 인력에 대한 기준을 정하고 있는 법령은 ▲「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」 ▲「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」 ▲「산림교육의 활성화에 관한 법률 시행령」 등 총 3개로 인력기준은 모두 3명 이상으로 제시한다.


이에 따라 같은 유형의 기능을 담당하는 도시숲지원센터의 상근인력 5명은 과다한 것으로 판단되어 타 법령과 같이 3명이 적절하다는 검토의견을 냈으며, 부득이 시행해야 한다면 이에 대한 근거를 제시할 것을 요청했다.

 

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자료=환경조경발전재단 제공

 

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