환경과조경

우리나라의 건설산업은 시장논리 강화와 국제경쟁력 강화라는 큰 변화의 물결을 타고 있다. 공공공사의 입낙찰제도도 마찬가지로 그 틀 내에서 지속적인 개선이 논의되고 있다. 그리고 그에 대한 확고한 방향성을 제공하고 있는 것이 바로 국제 표준(Global Standard)이다. 모든 산업의 세계화 추세 속에서 건설산업 또한 과거 국내 건설산업만의 특수성 논리가 통용되던 시기를 벗어나, 국제 표준에 적합하게 변화해야만 생존과 성장이 가능한 시기로 접어들고 있는 것이다.
이러한 상황에서 선진 외국의 입낙찰제도 동향을 신속히 파악하는 것은 매우 중요한 작업일 것이다. 그러나 외국의 제도를 검토하는 것에는 유의할 점이 있다. 외국의 입낙찰제도는 우리나라와 여러 가지 측면에서 다르기 때문에 동일 기준에 의한 단순 비교는 불가능하다는 것이다. 예컨대, 공사원가 산정제도, 내역입찰제도, 건설보증제도 등 입낙찰제도와 연관된 제도 전반이 우리나라와 상당한 차이가 있다. 설사 동일한 명칭의 제도라도 구체적인 제도의 내용은 서로 다른 경우도 많다. 외국의 입낙찰제도와 우리나라 제도와의 차이는 공사발주 및 입찰계약행정체제와 사업관리조직이 다른 데서 비롯되는 경우가 많다. 외국에서는 일반적으로 공사발주 및 입찰계약행정이 각 수요기관별로 이루어지기 때문이다. 따라서 외국 사례를 벤치마킹하고자 할 때는 외국제도에 대한 종합적인 이해와 함께, 제도 운용의 기반을 이루고 있는 조직과 문화까지도 고려한 토대위에서 논의해야 할 것이다.

입낙찰제도 국제 표준(Global Standard)의 트렌드
현재 선진 외국의 입낙찰제도 변화 트렌드 중 가장 주목할 부분은 최저가낙찰제에서 최고가치 낙찰제도로 무게중심이 전환되고 있다는 사실이다. 영국, 미국, 일본 등 소위 선진국의 입낙찰제도는 90년대 중반부터 시공비의 최소화에 초점을 맞춘 최저가낙찰제도의 문제점을 인식하고, 총생애주기비용의 최소화를 지향하는 최고가치 낙찰제도로 이행하고 있다.
이러한 변화는 최저가낙찰제 하에서 입찰가격에만 초점을 맞추어 낙찰자를 결정하는 방식이 장기적인 관점에서 사실상 실질적인 투자효율성(Value for Money)을 달성하는 데 실패했다는 분석과 연구 등에서 기인한다. 최저가낙찰제를 통해 시공비를 낮추더라도 유지관리비나 수명주기가 짧은 시설물을 양산하게 된다면 투자효율성을 확보하기 어렵고, 시설물의 설계에서 시공, 유지관리 및 최종 폐기시점에 이르기까지의 비용을 모두 합한 총생애주기비용은 더 높을 수 있다는 기본적 시각에서 출발한 것이다. 이에 따라 총생애주기비용의 절감을 위한 입낙찰제도 개선작업이 추진되었으며, 그 결과 최저가낙찰제를 대신하여 최고가치 낙찰방식의 활용도가 갈수록 높아지고 있다.
영국에서는 최저가낙찰제가 전면 폐기되고, 최고가치 내지는 협상에 의한 계약방식으로 전환했다. 2006년부터 유럽연합(EU) 소속의 모든 국가에 적용되는 조달지침인 ‘새로운 유럽연합지침(New EU Directive)'에서는 미국의 '협상에 의한 계약 방식(Contract by Negotiation)'과 유사한 경쟁적 대화 방식(Competitive Dialogue Procedure)'을 도입하였다. 미국이나 일본에서도 최저가낙찰제의 문제점을 인식하고, 협상에 의한 계약 방식이나 종합평가낙찰방식을 확대하고자 하는 노력을 기울이고 있다. 미국 연방조달청(GSA)의 경우 현재 약 20%만 최저가낙찰제가 적용되는 공개경쟁 입찰(Sealed Bidding)을 적용하고 있으며, 향후 협상에 의한 계약 내지 인센티브 계약으로 전환하는 것이 전체 미국정부의 정책방향임을 밝히고 있다. 즉, 최고가치 낙찰제도가 장기적으로는 최저가낙찰제보다 경제적으로도 더 효율적임을 인정하고 있으며, 이에 따라 입낙찰제도의 국제표준은 최저가낙찰제도에서 최고가치 낙찰제도로 전환되었다고 볼 수 있다. 우리와 여러모도 유사한 입낙찰제도를 가지고 있는 일본에서도 종합평가낙찰방식은 꾸준히 확대되고 있다.

그렇다면, 현재 입낙찰제도의 새로운 국제 표준으로 자리잡은 최고가치 낙찰제도란 무엇인가? 최고가치 낙찰제도는 “건설공사 계약을 하는데 있어서 총공사비용과 기타 비가격요소를 함께 고려하여 평가하고, 낙찰자를 선정하는 입낙찰제도”로 정의할 수 있다. 단순화시키면 가격과 비가격요소를 함께 평가하여 발주자에게 최고가치를 제공해 주는 입찰자를 낙찰자로 선정하는 제도인 것이다. 그리고 세부적으로 낙찰자를 결정하는 방식은 일원화 혹은 정형화되어있는 것이 아니라 최고가치 낙찰제도를 운영하고 있는 국가마다 발주기관마다 다르며 공사의 특성에 따라서도 달라진다. 최고가치 낙찰제도의 가장 보편적인 프로세스는 다음과 같다.

① 입찰참가자격 사전심사(PQ)를 통해 소수의 입찰참가자 명단(shortlist) 작성
② 입찰참가자들이 입찰가격과 기술제안서 제출
③ 발주기관에서 기술심의위원회를 구성하여 기술제안과 가격 제안 평가
④ 인터뷰를 통해 제안내용 확인
⑤ 기술제안과 가격평가를 종합하여 최종 낙찰자 결정

대체적으로 볼 때 가격과 기술제안 간에 가치교환 분석이 이루어지게 되며, 만약 최저가격 입찰자가 최고의 기술적 평점을 받지 못했다면 기관은 가치교환 분석을 통해 높은 기술 점수가 공공에게 더 나은 장기적 관점의 가치를 제공하는지를 결정한다. 높은 점수의 기술 제안에서 더 나은 가치가 달성될 수 있다고 결정되면 낙찰은 최저가 입찰자가 아닌 다른 입찰자에게 결정된다.
본고에서는 이와 같은 최고가치 낙찰제도 운영의 대표적 사례로서 미국과 일본의 사례를 검토하였다.

(본 글은 요약문입니다)