도시의 공간들은 저마다 다양한 모습을 보인다. 이러한 도시장소에 성격이 구축되는 것은 사람들의 경험과 행위에 따라 후행으로 만들어지기도 하고, 행정주도의 선행 개발을 통해 이루어지기도 한다. 도시공간은 계속해 살아서 변화하기 때문에 무엇이 더 먼저이고, 더 중요한지 정할 필요는 없을 것이다. 어떤 경우라도 장소의 성격에 영향을 미치게 되기 때문에 좋은 재료를 전략화하는 안목이 필요하다. 

공공영역에서 이러한 전략은 주로 행정기관의 기획을 통해서 실행된다. 그 과정에 다양한 민간의 목소리가 반영돼 있다 하더라도 정책과 개발을 통해 추진되는 일은 자연스럽게 ‘관 주도’의 성질을 벗어나기 어렵게 된다. 그리고 정책은 선출된 리더의 ‘공약’에 기반하므로 이를 온전히 성취해내기 위한 조직원의 노력이 더해져 ‘관 주도’의 성격은 더욱 강화된다. 관청은 ‘기획’과 ‘개발’을 통해 장소를 특성화하기 위해서 추진 조직을 만들고, 사업계획을 세워 예산을 편성한다. 서울에서는 서울시청이 이러한 일을 주도한다. 

서울특별시의회는 시민을 대신해 집행기관인 서울시청을 감시, 감독하는 조직체로 각 사업에 편성된 예산을 검토하고 사업의 적절성을 판단한다. 시의회 상임위원회(상임위)는 성격과 목적에 따라 분류된 서울시 전체 각 부처를 관장한다. 각종 의안을 비롯해 사업의 추진 근거에서부터 시행 후 관리에 이르기까지 전 영역에 걸쳐 분석하고 검토하는 업무를 한다. 

예산안의 경우는 예산결산특별위원회(예결위)에서 서울시 전체 예산에 대해 최종 심사를 한다. 그런데 그 이전에 각 상임위에서도 예산안 예비심사를 시행하고 그 결과물은 예결위로 제출하고 있다. 이는 각 상임위의 전문성을 고려한 것으로 해당 분야에 역량 있는 시의원이 상임위에 소속돼 있기 때문이다. 그리고 의정활동을 지원하는 전문인력이 상임위 전문위원실에 배치돼 주요 현안에 대한 실무적 판단을 지원하고 있다.

이와 같은 상임위 구성은 각 실국별 효율적인 사업의 추진과 의회의 전문적 운영을 목표로 한다. 예를 들어 ‘감염병 예방’은 시민건강국에서 담당하고, 의회에서는 시민건강국을 소관하는 보건복지위원회가 관할한다. ‘공원 조성’은 푸른도시국에서 추진하고, 의회는 환경수자원위원회가 관장하고 있다. 그런데 이렇게 사업의 구분이 분명히 드러난 게 있는 반면에 도시공간 개발사업처럼 그 복합성으로 인해 추진부서가 확실히 구분되지 않는 경우가 있다. 이에 따라 관련 상임위도 제각각인데 특히 ‘조경’의 영역이 더욱 그런 습성이 있다. 

이를테면 지난달 ‘공원 같은 광장’으로 개장한 ‘광화문광장 재조성 사업’을 추진한 서울시 실국은 다음 중(경제정책실, 안전총괄실, 도시교통실, 주택정책실, 도시계획국, 균형발전본부, 물순환안전국, 푸른도시국) 어디일까? 정답은 균형발전본부다. 지난해 7월 도시재생실과 지역발전본부가 합쳐져 만들어진 조직이다. 본부 내 ‘광화문광장추진단’을 조직하여 추진하였고 지금은 부서가 개편돼 ‘광화문광장사업과’로 남아있다. 균형발전본부는 당시 서울시 권역별 개발사업과 주거재생, 도시정비 등을 주로 담당했다. 공원과 도시숲, 서울시청 광장 등을 담당하는 푸른도시국은 광화문광장 사업에 적극 관여하지 않았다. 그 이유는 보다 광역차원에서 사업에 접근한 것이라 짐작해볼 수 있지만 공원 관련 실국이 간접 참여한 것은 아쉬운 부분이다. 소관 상임위는 주택정책실을 함께 소관하고 있던 ‘도시계획관리위원회’였다. 

‘세종대로 사람숲길’ 사업의 경우도 비슷하다. 보행환경개선을 목적으로 했기 때문에 도시교통실에서 추진하였고 해당 상임위는 ‘교통위원회’였다. 현재는 시설관리를 위해 푸른도시국으로 이관돼 의회에서는 ‘환경수자원위원회’ 소관에 있지만, 사업추진 단계에서 푸른도시국의 역할은 협조 수준에 머물렀다. 그리고 지난 2017년 ‘공중정원’으로 개장한 ‘서울로7017’을 추진했던 최초 부서는 도시안전본부였다. 이곳이 도로였다는 이유로 도로교통과에서 처음 추진했고 도로관리과에서 사업을 총괄하고 국제설계공모를 추진했다. 사업대상이 교량이었고 당시 교통개선 대책이 시급해 종합적 대응을 위한 조직을 구성한 것이다. 

그렇지만 하이라인(High Line)을 표방한 ‘서울역 고가 공원화’ 사업에서도 공원 전담부서의 역할은 최초 기획단계부터 거버넌스 구축 및 홍보 등으로 한정됐다. 사업예산을 편성하고 균형있게 바라볼 의회에서도 공원분야에 가깝지 않은 ‘도시안전건설위원회’의 소관이 되었다. 의회에는 당시 도시재생실을 담당하는 ‘도시계획위원회’가 있었고, 푸른도시국을 관할하는 ‘환경수자원위원회’도 있었으나, 시민안전 및 도시인프라 건설을 담당하는 상임위의 소관이 된 것이다.

 이후에 ‘서울역일대종합발전기획단’이 총괄 담당하면서 조직은 정비됐지만 안전총괄본부(도시안전본부) 내에 그대로 조직을 구성했고, 공원 개장 시기에 이르러서야 시설관리를 위해 푸른도시국으로 이관되었다. 어떤 실국에서 사업을 추진하는 게 성과가 더 낫다고 판단하기는 어렵다. 사업의 규모가 대단위라면 여러 실국에서 협업하는 형태는 필요하다. 그런데 처음 기획단계부터 참여해 공원을 조성하고, 운영관리까지 이어가는 총괄 기획부서의 모습이 보이지 않는다. 

도시공간 개발사업은 도시장소에 특정한 성격을 구축하는 ‘사회문화적’ 작업이다. 그런데 ‘관 주도’로 행해지는 행정의 한계에도 불구하고, 장소에 보다 더 애착을 가질 수 있는 실국을 적극 참여시키지 않았다. ‘공원 같은 광장’, ‘사람숲길’, ‘공중정원’을 조성하면서 공원 전문 조직이 사업기획의 추진체로 적극 동참하지 않았고 사후 관리만 떠안는 경우도 있다. 그로 인해 공원분야에 관심이 많은 상임위 시의원도 해당 사업을 처음부터 직접적으로 소관할 권한과 책임에서 배제된다. 그것은 이 분야에 관심 있는 시민들의 요구와 참여도 일정부분 한계점을 지닌다는 의미가 된다. 광화문광장에서 세종대로 숲을 지나 서울로까지 걸으면서 도시를 바라보자. 수많은 각기 다른 조직이 협업해 이루어낸 도시 경관의 조화인가, 아니면 각기 다른 조악한 결과물의 조합인가.

아직까지 서울시는 ‘조경’을 장소를 만들어가는 주체로 인식하지 못한다. 모든 것이 끝난 후 이루어지는 포장술 또는 관리술 정도로 여기는 것으로 보인다. 그러나 장소를 만드는 기획은 단순한 결과물을 만드는 게 아니라, 도시공간의 문화행태를 만드는 작업이다. 공원을 만들고, 광장을 만들고, 시민의 여가를 위한 공간을 조성한다면 관련 전문 조직이 빠짐없이 구성되고 다양한 각계각층의 의견을 반영할 수 있는 구조가 바탕이 되어야 한다. 그렇게 할 때 해당 분야의 전문적인 민간영역의 목소리도 반영하기 쉽다. 

공원을 다루는 많은 사업에서 추진단계부터 공원 담당 조직이 배제되는 경우가 있다. 파견된 실무자는 한 명 또는 두 명이 전부고 관리자는 배치되지 않아 조경분야에 전문 결정권자는 없는 셈이다. 이를 만회하기 위해 위원회 등을 개최하여 전문가 소수의 목소리를 듣고 있지만, 시민 다수의 의견이 반영된 것이라 보기 어렵고 자문이 간혹 ‘관 주도’를 매끄럽게 만들어내는 수단으로 쓰이기도 한다. 이렇게는 도시공간에 제대로 된 장소를 만들기 어렵다고 생각한다. 장소 정체성을 형성하기에도, 장소를 만들어갈 주체를 찾기에도 어렵다. 

장소성을 만들어가는 직접 주체는 애초에 담당 공무원이 아니었지만, 행정을 맡고 있어 ‘관’이 자연스럽게 장소의 주인으로 인식되는 경향이 있다. 하지만 도시공간에 장소성을 구축하는 기획의 주체는 시민이어야 한다. 그리고 더 나은 공간을 요구해야 한다. 정책의 방향은 시민을 위한 선택에서 비롯된 것이므로 그 장소도 시민에게 돌아가는 게 자연스럽다. 민간의 참여가 요구되는 지점이다. 이는 장소에 애착을 가지고 사업의 필요성에 공감하는 사람들로부터 사업이 태동해야 함을 의미한다. 

이러한 시정의 한계점에서 민간주도 시민참여의 가능성을 의회에서 찾을 수 있다. 의회는 시민이 선출한 의원들이 활동하는 곳이고 시민의 의견을 듣는 곳이다. 그리고 시민의 참여로 이루어진다. 그 참여에는 한계가 없다. 집행기관을 견제하고 감독하는 입장으로 더 나은 정책과 방법을 요구할 수 있다. 이것이 도시공간에 장소성을 구축하는 힘으로 작동할 수 있다면 더 나은 공간이 만들어진다고 믿는다.

뉴노멀 시대를 맞아 도시공간은 새로운 역할을 요구받는다. 특히 공원은 여가활동 공간으로 사람들의 일상에 더 가까이 다가가게 되었다. 공원은 이제 철저하게 기획되어야 한다. 도시 곳곳에서 시민의 욕구를 충족시키기 위해 사업추진 전부터 시민의 목소리를 듣고, 준공 후 운영관리까지 이르는 총괄 컨트롤타워의 역할과 책임이 필요하다. 그동안 장소를 기획하려는 힘이 부족했고, 부서간 협업은 잘 이루어지지 않았다. 지나간 일에 대한 성찰도 부족했다. 도시공간 개발사업 추진 전 과정을 거쳐 그것을 견제, 감시하는 것은 시의회의 역할이므로 의회에 대한 시민의 참여를 촉구해본다. 의회에서는 토론회와 세미나를 자주 개최한다. 의견을 표출할 수 있는 통로가 마련돼 있다. 도시와 경관에 대해, 공원과 광장 그리고 수많은 오픈스페이스에 대해 더욱 비평해야 한다. 

민선 8기 새롭게 추진하는 ‘수변감성도시’는 ‘물순환안전국’에서 추진한다. 수변공간을 문화와 휴식의 장소로 조성해 지역경제 활성화와 균형발전을 동시에 이루겠다는 구상이다. 하천 경관개선과 수변공간 안전확보를 위해 수자원 활용계획을 세우는 차원에서 조직이 결정된 것으로 보인다. 소관 상임위는 ‘도시안전건설위원회’이다. 궁극적으로는 시민을 위한 공원 등의 휴게공간이 만들어질 것이다. 기반시설 정비 뒤에 포장술에 그치는 시설녹화에 멈추지 않길 바란다. ‘한강 르네상스’에서 보여준 획기적인 성과처럼 ‘지천 르네상스’가 공원 기획의 전문성이 민과 관에서 함께 발현되는 기회가 되고, 서울시민의 여가를 만족시킬 사업으로 추진되길 기대한다. 

유시범 / 서울시의회 환경수자원위원회 입법조사관